CHANTIER

« PRÉFECTURE »

* Etat d’avancement

* Perspectives

Des contacts avaient été pris auprès des Préfectures de l’Isère et de Savoie en 2003. Plusieurs raisons, notamment la plus grande disponibilité de la Préfecture de l’Isère a amené à présenter le projet LUCIDITE à la CODAC Isère puis à une réunion interne à la Préfecture.

La décision de collaborer avec la Préfecture de l’Isère a donc été retenue. Le service logistique et ressources humaines ainsi que le service des relations aux usagers suivront le projet. La proposition, ci-jointe, a été présentée par les services à l’intersyndicale pour validation.

Nous attendons l’accord pour démarrer le travail en Préfecture programmé pour 2004.

Préfecture de l’Isère

BP 1046

38021 GRENOBLE CEDEX

-Propostion-

AMELIORATION DE LA QUALITE DE SERVICE

« Prévenir les discriminations dans la relation aux usagers, l’accès aux emplois de la fonction publique et le déroulement de carrière»

Annie MAGUER

ISM-CORUM

Novembre 2003I - Contexte

Dans un contexte relativement récent pour la France où la lutte contre les discriminations en raison de l’origine, du patronyme, de l’apparence physique, du sexe, des opinions… est réactivée par une série de décisions intervenues à la fin des années 90 plusieurs partenaires (partenaires sociaux, services publics et entreprise privée) se sont associés pour lutter contre les discriminations dans l’emploi. La préfecture de l’Isère est partenaire de ce projet avec le souhait d’inscrire cette recherche action en cohérence avec ses objectifs de qualité de service.

Dans le cadre du projet Européen «Equal» cette recherche-action s’inscrit dans une analyse comparée entre plusieurs milieux de travail. En effet, la fonction publique est un milieu de travail où les procédures, les règles internes, les critères d’accès et de promotion professionnelle, sont a priori les plus codifiés, considérés aussi comme les plus neutres et respectant le principe d’égalité de traitement.

L’équipe d’ISM-CORUM chargée de mener cette recherche-action développe depuis douze ans maintenant des études et des formations sur les problématiques de qualité d’accueil dans les services publics. Nous abordons la qualité de service à la fois comme service (public) et comme usage. Plusieurs études nous ont permis d’identifier que la qualité de service dépend de la qualité d’un tryptique : relation hiérarchique, relation de coopération entre collègues et relation à l’usager (traitement du dossier et accueil la personne).

Trois axes d’analyses sont possibles :

1. Analyse de la relation de guichet, sa place dans le service, les conditions de mise en œuvre dans les services. Les usages qui en sont faits par les publics : représentations et pratiques.

2. Analyse des procédés de validation des progressions de carrière pour des modalités de l’évolution professionnelle : intérêts et inconvénients du point de vue de l’égalité de traitement.

3. Analyse d’une session de candidats au concours pour les fonctions préfectorales : conditions de passation, analyse des épreuves proposées, passage de l’écrit et de l’oral.

Point 1 : Amélioration de l’accueil des usagers

Nous proposons une méthodologie qui s’appuie sur la participation au diagnostic des différents acteurs qui contribuent à la relation de service : les professionnels d’une part, les usagers d’autre part, considéré individuellement ou collectivement s’il existe un comité d’usagers.

La qualité de service aux usagers est devenue une des préoccupations majeures des institutions publiques Que cette préoccupation vienne des analyses critiques faites par certains experts ayant montré les limites des modèles bureaucratiques d'organisation du travail, ou de la pression sociale venue des usagers-citoyens mieux informés et plus exigeants sur la qualité des services qu’ils soient publics ou privés. Cette qualité de service ne peut s'envisager uniquement du point de vue des directions, ni du point de vue des usagers, elle doit prendre en compte les situations professionnelles concrètes dans lesquelles les agents sont placés. Comment, en effet espérer des transformations importantes de pratiques sans la compréhension et l'action des agents sur qui cette relation repose, notamment dans sa partie visible et publique ?

Nous proposons d'analyser les pratiques relationnelles entre agents et usagers, afin d'y repérer quels sont les enjeux qui les traversent. Il existe une structuration des postes et des rémunérations qui organisent et hiérarchisent les fonctions.

Les situations de travail élaborent en effet des représentations différentes de la relation de service. Si le sentiment d'intervenir dans l'urgence est devenu commun à un bon nombre de professionnels ayant à faire aux publics, l'aspect dit «social» de la relation de service semble prendre de l’importance sur l'aspect administratif. Urgence, travail «social» plus qu' «administratif», usure, sont les mots qui reviennent souvent pour décrire l'ambiguïté des rôles professionnels tenus par les agents. Selon une hiérarchie intégrée par les professionnels plus on s’approche physiquement de l’usager moins il y aurait de technicité, plus il y aurait de relationnel et moins de qualification. Ces représentations du travail sont à expliciter et à contextualiser selon les positions professionnelles acquises.

Méthodologie

L'étude des pratiques des professionnels de contact, se fera selon trois modalités d'analyse : l'observation des situations de contact, le recueil des discours tenus par les différents professionnels (agents, cadres et direction) sur les relations aux publics, le recueil des prescriptions explicites (notes de service, réunions de service, discours officiels, etc...) qui caractérisent les services au public dans la préfecture.

a) L'observation

L'observation dite «participante» est une démarche de l'ethnologie que nos intervenants pratiquent ou ont pratiqué lorsqu'elle était possible. Elle consiste à participer aux activités quotidiennes, à les partager, afin de mieux les comprendre en ayant ainsi accès aux habitudes, aux usages en cours, aux savoir-faire. L’observation des situations d’accueil permet également le contact avec les usagers lorsqu’ils attendent d’être accueillis. Adaptée aux situations en milieu de travail, elle consiste à présenter et à faire partager aux acteurs de l'étude, l'intérêt d'une démarche d'observation des pratiques par un « observateur extérieur » dont le but, in fine, est d'apporter des éléments complémentaires ou contradictoires à ceux qu'ils possèdent. Cette démarche est explicite, présentée et discutée, elle ne doit pas être perçue, comme pouvant être utilisée contre ceux qui auront accepté d'y participer. L'intérêt est que cette observation puisse être admise et vécue par les personnels comme un moyen de participer à la réflexion sur leurs propres pratiques. [1]

Cette démarche nécessite un protocole d'observation qui sera mis en place par les chercheurs consultants et les directions de service. C'est au niveau du comité de recherche-action local que peuvent être présentées et négociées les conditions d'études et leur préalable en terme d'information et de mobilisation des agents autour de ce thème de la relation à l'usager.

La relation de service, considérée comme interaction, se manifeste selon trois registres[2] : technique, contractuel, enfin le registre de la sociabilité ou des civilités ; registre dans lequel les interlocuteurs échangent des signes, des formules et des comportements destinés à faciliter l'interaction en principe mais qui peuvent aussi être objets de tensions et d'incompréhensions pouvant mettre fin à la relation. Dans les relations de service public, un autre registre apparaît celui de la justification des actions en raison de la dimension d'intérêt général qui sous-tend l'action publique (réglementation, autorité...). Ces quatre registres sont à prendre en compte dans l'analyse des situations de contact, afin de mettre à plat les compétences « spontanément » mobilisées dans chacune.

- De repérer les modes relationnels : les relations entre services de l’Etat et usagers ne peuvent être limitées aux seules interactions épisodiques, ni à la somme de ces relations épisodiques. En effet, certaines relations ont un caractère durable et/ou renouvelable qui invite à repérer les situations de contact de deux manières : du point de vue de leur flux (addition des situations) et du point de vue de leur singularité (traitement d'une situation d'un usager).

- D'identifier des situations clés : situation de difficulté, situation optimale, situation ordinaire afin de les observer dans leur entier déroulement. Les observations doivent en effet pouvoir décrire des modes opératoires avec l'enchaînement le plus précis possible des interactions.

b) Recueil des discours

Une grille d'entretien semi directive sera élaborée pour les agents, les cadres et la direction. Elle sera orientée sur les représentations des uns et des autres à propos de la relation de service aux publics : descriptions, compétences requises (dites personnelles, dites professionnelles), place de la relation de contact, qualification requise, représentations de ce qui pose problème, des conditions facilitatrices ; façon dont les professionnels (selon leur fonction toujours) construisent des catégories d’usagers (catégorisations : catégories officielles, spontanées) ; comment les professionnels considèrent les relations aux publics par rapport aux représentations qu'ils se font des priorités de leur fonction (composante annexe, nécessaire, utile, prioritaire...) ?

c) Recueil des prescriptions

Cette phase consiste à prendre connaissance de l’environnement de travail, réglementations, circulaires, notes et réunions de service. Il s'agit de faire apparaître le système de contraintes de l’environnement professionnel

Point 2 et 3 :

Suivi d’une cohorte de candidatures : profils du public postulant à comparer au profil de la population active sur le bassin concerné. Qui se présente (formation, diplôme, sexe, âge, origine sociale et culturelle), qui termine ? Analyse réalisée auprès de quelques personnes ayant passé les épreuves (quelques cas d’échec, quelques cas de réussite). Profil de la cohorte au moment où elle se présente par rapport au profil de la population la plus large. A l’échelle de l’agglomération lyonnaise on ne retrouve pas dans la fonction publique la même proportion de français par acquisition que dans le reste de la population active. On prétendra suivre cette cohorte dès le moment où elle se présente et tout au long du processus : renoncement à se présenter à partir de la représentation que certains candidats ont de l’accessibilité aux concours de la fonction publiques (étapes du concours, oral, écrit, informations reçues). Analyse des éléments concrets : dates posées, lieux, examens, questions posées… Notre objectif est de constater par quels moyens est assurée la neutralité des recrutements dans la fonction publique. Quel est son impact en terme d’égalité de traitement dans l’accès à la fonction publique des personnes issues des groupes les plus discriminés dans l’accès à l’emploi et l’évolution professionnelle que sont les personnes françaises de couleur et d’origine maghrébine.

II – Organisation du comité

Constitution d’un comité de recherche-action local :

- Direction des services aux usagers,

- Direction des actions interministérielles,

- Direction des moyens et de la logistique,

- Intersyndicale.

Prévoir une ou deux restitutions ouverte aux agents de préfectures.

Une restitution de l’étude au groupe GRH constitué des directions des ressources humaines de l’inspection académique, des services fiscaux et de la trésorerie générale.

[1] Nous avons réalisé plusieurs études d'observation des pratiques dans des foyers de la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que dans quatre caisses d’allocations familiales et enfin dans des préfectures, où nous avons négocié notre mode d'intervention pour mettre en place cette démarche d'observation et d'écoute.

[2] J. Gadray, « les relations de service et l'analyse du travail des agents », Revue de sociologie du travail, n° 3, 1994, pp 381-388.